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[12]他指的是，风险所涉及的不确定性问题，已经超出了既有科学知识的限度，在这里，专家和大众一样无知。

目前，我国中央与地方关系的发展已经不再是单纯的中央推动或中央主导模式，而是越来越多地呈现出上下并举的新态势——地方在中央与地方关系中所扮演的角色愈发积极、主动、重要，中央如何为地方的能动划定适当的范围并赋予其宪法层面的合法性支撑？这是宪法中动态条款的重要完善方向。[17] 由前所述，1978年宪法相较1975年宪法最大的进步在于对司法机关给予了重新重视，因此按照权力类型划分的思路，1978年宪法关于中央与地方关系的动态条款规模重新扩充回3条，即第34条国务院同作为行政机关的地方各级革命委员会之间的领导和被领导关系、第36条最高人民法院同地方各级人民法院以及第37条最高人民检察院与地方各级人民检察院之间的监督与被监督关系，从而在规范结构上恢复到了1954年宪法的状态。

[9]《共同纲领》第12条规定：国家最高政权机关为全国人民代表大会。中央各经济部门和地方各经济部门在中央入民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性。块块也常被政治学者用来描述中央与地方关系的结构性特征，但宪法文本规范中央与地方关系相关条文间体现出的块块关系与政治学的理解迥然相异。这就通过行政机关和司法机关组织的立法保留，将各级地方的组织权留在了中央。笔者认为，现行宪法中的动态条款基本上能够承担起预设的宪法使命。

下文中将对此做进一步论述。这类条款主要是对中央和地方各自事权范围的分述。健全市制，对于一个地方，乃至一个国家，均具有重大现实意义，其对经济、文化发展方面的带动作用是其他地方制度无法比拟的。

之后国务院分别于1984年、1986年、1987年、1988年、1989年又陆续批准武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等实行计划单列，一共有14个计划单列市。其二，应取消副地级市。[25]参见《2013年中华人民共和国行政区划简册》，中国地图出版社2013年版。[12]《现代汉英词典》，外语教学与研究出版社2001年版，第112页。

16市的经济管理权限有关规定执行。[35] 另外两种城市类型，即经济特区所在地的市和开放城市，在国内主流的宪法学教科书中也曾专门对之进行介绍。

只是需要明确并严格执行县改市的标准，并控制县该市的进程。首先，在国家的经济社会发展中，城市是经济、政治、科技、文化教育的中心，而且规模越大、级别越高的城市更能发挥重要功能。现行宪法第30条第二项的规定即省、自治区分为自治州、县、自治县、市中的市包括两种类型：其一，县级市。[10]百度百科的解释：城市也叫城市聚落，是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点。

不管是依据宪法的规定，还是《立法法》中关于较大的市规定，甚至包括国务院批准的较大的市的文件，只能认为较大的市分为区县，而不能得出地市级辖县的结论。宪法意义上城市的功能在于，通过国家权力的规范运行及有效制约，实现城市治理的规范化、科学化，满足公民生存权及发展权的正当需求。进入专题： 市 合宪性 市制改革 宪法 。姚正朝、吴卫国：《关于计划单列市法律地位的思考》，《现代法学》1988年第6期，第26页。

所不同的时，县级市属于城市的范畴，县不属于城市的范畴，而县下设立的镇属于城市的范畴。（一）市的宪法级别 直辖市与省、自治区同级，可称为省级市，目前全国共有北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市。

例如1989年通过的《城市规划法》[17]第3条规定，本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。[6]在受原国家教委委托的由许崇德教授主编的全国高校文科统编教材《中国宪法》一书中，地方制度被单列一章。

其次，城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容。[20]事实上，文本主义在英美法系国家也甚为盛行。[24]截至2012年底，全国共有地级市285个，占设市城市总数的43.6%。[31]所谓副省级市的概念始见于中编[1994]1号文件，该文件规定中编委将重庆（该市因1997年直辖其行政级别升为省级）、广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波共16市行政级别定为副省级。[29]参见陈新民：《德国公法基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版，第139页。德国中世纪有一句名言：城市的空气使人自由。

优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。[32]关于副地级市的提法参见华伟：《现行行政区划的问题与改革》，《领导文萃》2003年第10期，第12页。

其三，计划单列市在现实运行中多会产生省市矛盾。超大城市是国务院为了更好地实施人口和城市分类管理，满足经济社会发展需要而在调整城市规模划分标准的通知中提出来的新的城市概念。

[35]俞荣新：《新中国成立以来我国计划单列市的历史演进》，《党史文苑》2014年第13期，第52页。《现代汉语词典》的界定：①市场。

《汉英法学词典》，法律出版社1998年版，第92页。由于城乡规划法中并无明确的城市定义，因此，城市规划法是我国法律中唯一明确界定城市含义的法律。20世纪90年代国务院取消了省会市的计划单列。宪法第89条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

[33]诚然，计划单列市发挥了中心城市的复合功能，促进了区域经济一定程度发展，[34]但存在如下问题：其一，计划单列市不具备宪法及法律地位。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

当然，市管县制度的再改革，并不意味着全部取消市管县，而是，以省县直辖为主要方式，存在适度的市管县体制，一些城市规模较大、城市功能健全的城市管辖若干县，不但不会影响县域经济发展，而且可能比省直管县体制所取得的经济社会发展的效果更好。由于超大城市的身份诱惑，还有为数不少的接近1000万城区常住人口的城市希望能够进入超大城市的行列。

而且直辖市的设置需要满足，有利于中央与地方关系的法治化及权力分配科学化，有利于各级城市发展的科学布局，有利于满足不同地区公民的平等发展权。城市的学理及法律内涵，应从三个角度解读。

[11]《现代汉英词典》、《汉英法学词典》、《英汉法律辞典》将城市翻译为town、city、municipal、urban等。领导和管理经济工作和城乡建设。因此，伴随着市管县制度的再改革，副地级市存在的现实意义也不存在了。其四，科学设定超大城市，科学建设国家中心城市，发挥此两类城市在城市化中的重要作用。

居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人。[30]参见李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。

户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。[40]因此，不但没有达到市管县制度改革的本义，反而影响了县域经济社会的发展。

完善城镇化健康发展体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展，优化城市空间结构和管理格局等作为全面深化改革的具体内容之一，也必须实现依宪依法改革。许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第211-212页。